JOB竞博.化解千亿地方债湘潭的“自救”与“他救”

　　2024年3月6日，湘潭市财政局在2023年工作总结中如是说。其描述，市本级债务穿透后，银行资金占债务总额比重达90%以上，成本降至4%以下，利息负担较2021年减轻近一半。

　　一位从业多年的融资中介向南方周末记者证实，目前市场上没有湘潭发行的定向融资产品，其他高息的非标准化产品也很少见。

　　此外，湘潭也拥有了一家AAA评级担保公司。2024年初，潭城融资担保集团获得了AAA主体信用评级，全省的109家担保机构中，AAA等级仅3家。该担保公司为湘潭市财政局控股。AAA评级，意味着融资成本下降，融资环境得到改善。

　　过去十几年，湘潭加快城市及产业园区建设，旗下城投平台四处融资，成本高昂，导致债台高筑，财政部一度将湘潭列入债务预警地区。湘潭曾与遵义、镇江、大连一道，被称作城投债的“四大网红”城市。

　　企业预警通显示，2014-2018年，湘潭城投有息债务规模从523亿元上升到1245亿元，增长138%。同期，湘潭政府一般公共预算收入只增长了19亿元。

　　2018年，湘潭负债率（以(地方政府债务余额+城投有息债务)/GDP计算），是湖南14个市（州）里最高的，达到75%。

　　一般来说，经济增长带来的财政收入是化债的基础。2023年，湘潭一般公共预算收入为124亿元，甚至不及2016年的125亿元。

　　这三座城市位于湖南中东部，沿着湘江呈品字形分布，两两相距不足40公里，形成了长株潭城市群。长株潭的名称，也代表着三个城市的经济位置。

　　在湖南的14个市（州）里，长沙是唯一GDP过万亿的城市，株洲位列第五，2023年GDP为3667亿元，湘潭一般排在第七，2023年的GDP与株洲相差900多亿元。

　　2008年，湘潭开始进行产业转型升级，以精品钢材及深加工、汽车及零部件制造等四大产业为重点发展的战略性产业。湘潭又将2010年确定为“结构调整年”，开始推动各大产业园区发展，打造千亿园区。

　　城市化进程也在加速。“使城市建设一年一个样、三年大变样、五年变大样。”2010年湘潭政府工作报告中写道，未来三年确保城市建设投资在160亿元以上。

　　2011-2013年，湘潭每年的固定资产投资增速都超过30%，2013年的基础设施建设投资更是增长了80%。此后几年，固定资产投资、基础设施投资都保持着两位数的增长。

　　2016年，担任六年湘潭市委的陈三新离任，接替者为曹炯芳。上任初期，曹炯芳就提出“精美湘潭两年行动”规划，改善城市面貌，两年间计划投资617亿元。这一金额是2016年湘潭GDP的1/3。

　　然而，这两位市委相继落马，他们主政湘潭长达11年，分别于2018年、2022年接受审查调查。湘潭大发展带来的债务问题也开始浮出水面。

　　2024年1月，在湘潭市委关于巡视整改进展情况的通报中写道，“陈三新、曹炯芳主政湘潭期间，政绩观错位，污染了生态土壤。”

　　“到湘潭去以后，急于求成，就想尽快地见到政绩。”在湖南省纪委监委制作的电视专题片中，曹炯芳坦言。

　　他就任市委后，在全市大拆大建，盲目提出将每一条城市道路，打造成景观路、精品路、样板路，累计铺排项目345个。

　　2024年3月，南方周末记者在窑湾历史文化街区看到，多个商铺已闭门歇业，游客不多，偶有旅游团经过。一位街区的工作人员介绍，头两年人多些，现在投资少了，人也不多。

　　李之明在西部某省担任过常务副县长、经开区管委会主任，他向南方周末记者介绍，比起工业发展，文旅项目见效快，容易出政绩，初期有一定人流量，但很难收回投入，较大概率会变成低效资产。

　　2016年11月，在一场新闻发布会上，湘潭市政府负责人表示，“精美湘潭”建设工作作为专项进行绩效考核，奖优罚劣，严格兑现。

　　在城市及产业园区快速建设期间，地方政府财力往往难以支撑，发行政府债券又有额度限制，常见的办法就是通过城投平台举债。

　　“（曹炯芳）要求我们平台公司全力举债，只要你搞到钱就是英雄。”湘潭地产集团原董事长陈卫文在专题片中坦言。

　　银行外，城投融资还有两类渠道：发行债券以及融资租赁、定融等非标产品。急需用钱时，城投平台往往会铺开所有渠道，只要钱能进来。

　　时任湖南省湘潭市化债办主任刘某某在专题片中说：“当时冲昏了头脑，要钱很简单，你只要签个字就可以了，两个亿就来了。”

　　2008年前后，从事城投融资业务的赵城，曾参与过湘潭经开区一家融资平台的债券发行业务。他向南方周末记者介绍，当时经开区城投融资刚刚兴起，成本也不高。

　　他说，后来当地上马了各种融资工具，有银行、发行债券，还发行了信托、融资租赁等非标产品。在他看来，大量资金的到来推动了经开区发展，也带来了沉重的债务负担。

　　同年12月，财政部发布《关于坚决制止地方政府违法违规举债 遏制隐性债务增量情况的报告》，坚持中央不救助原则，“谁家的孩子谁抱”。

　　随着中央出台多项文件严控地方债务，加之地方财政收入增长乏力，湘潭债务问题开始在2018年爆发。

　　2013-2017年，湘潭基础设施建设都保持着两位数增长，2018年却同比下降了34%。企业预警通显示，2018年，湘潭城投债净融资额也由正转负，总发行额开始小于总偿还额。

　　他安排市政府违规出台两个，要求相关部门和平台公司，借PPP项目大肆违规举债，并强令市会出具决议，为违规融资举债“背书”。

　　南方周末记者获得的一份定融产品协议显示，2020年，湘潭县一家城投平台计划筹集5000万元，产品期限为12个月，年利率在9%-10.3%之间。北方一家城投平台投融资部工作人员告诉南方周末记者，加上承销费、管理费，该产品的实际最高利率能达到15%左右。

　　“精美湘潭两年行动”实施后，各单位相继印发方案。2016年，湘潭市农业农村局开始实施“精美湘潭·美丽乡村”行动方案，并纳入考核。

　　2018年，于令任职的公司及另外两家单位，完成了湘潭下属湘乡市的几个“美丽乡村”建设项目，并于2021年前通过了财政局审核及审计结算。然而，三家公司涉及的260多万尾款，一直没能兑付。

　　2024年1月，湘乡市农业农村局回复“正在想办法多方筹集资金”，承诺对已完成财评审计的项目进行分批结算支付。

　　2021年7月，湘潭九华经济建设投资有限公司发布年报称，截至2020年末，其融资租赁款及信托借款存在逾期情况，逾期本金合计7.48亿元。湘潭经开区管委会持有该公司90%股份。

　　张阳在一家融资租赁公司任职多年，负责湖南等地的城投融资业务，他向南方周末记者透露，湘潭出现逾期风险后，就不在当地新增融资业务了，到现在都没恢复。

　　2022年6月，银行间交易商协会发布公告，湘潭县建设投资有限公司多期债务融资工具发行违规，决定暂停其债务融资工具相关业务2年。

　　湘潭市审计局发现，市财政局将财政资金出借给投融资公司用于偿还债务本息，2020年末累计余额41.41亿元。按照现行规定，财政局不得向非预算单位出借资金。

　　根据湘潭市审计局的审计报告，2021年湘潭市本级财政、湘潭经开区财政库款保障系数低于0.3的时间分别为7个月和12个月。0.3被视为触发库款保障预警的临界值。

　　过去几年，在湖南省新闻办公室主办的红网上，多位湘潭的教师、公务员留言称存在拖欠绩效、公积金等情况。

　　一位湘潭下辖区县的公务员告诉南方周末记者，2024年年初，他们才刚刚发完2021年的绩效，目前单位还有两个月公积金没有缴纳。

　　与区县相比，湘潭市本级财政调度能力更强，公务员受到的影响也更小。两位市直部门的公务员向南方周末记者确认，过去几年，工资、绩效等基本能按时发放。

　　当年7月，湘潭日报报道，规定时间内，主动退缴违规获利，主动向相关部门讲清问题，主动提供线索配合追缴的，依规从轻、减轻或免于纪律处分。融资中介机构等相关人员，凡在规定时间内将中介费、顾问费、咨询费等违规获利主动退缴至专门账户，将依法从轻、减轻或免于追究法律责任。

　　11月，湘潭市纪委监委官网披露，湘潭经开区以政府性融资违规获利清查追缴为契机，与北京某管理咨询有限公司协商并签订相关协议，成功中止融资中介后续服务费用的支付，“为园区成功止损2700万元”。

　　2023年3月，湘潭市纪委监委在一份工作报告中介绍，湘潭率先在湖南打响融资化债领域反腐“第一枪”，留置40人，追赃挽损（止损）34.12亿元，规范清理违规出借（担保）资金37.13亿元。

　　据南方周末记者统计，2021年至今，湘潭接受调查的城投系统官员共计25人，15人的通报中涉及收受贿赂。同期，接受调查的各开发区官员共计12人，9人涉及收受贿赂。

　　一位融资租赁公司员工向南方周末记者解释，有些城投平台被中介把持着，资方通过他们介绍，才能和城投公司做成生意，这就容易出现行贿和受贿的情况。

　　专题片介绍，曹炯芳涉嫌受贿2495万余元，不仅放任支持胞兄罗春芳在湘潭揽工程，还帮助其在融资过程中牟取利益。融资协议达成后，曹炯芳兄弟从融资中介机构收取的服务费中分得254万元。

　　2023年12月，湘潭市财政局微信公众号披露，2023年处置盘活国有资产105亿元，2024年力争盘活国有资产收益达到80亿元。作为对比，湘潭2023年税收收入为83.95亿元。

　　然而，优质地块有限，加之土地市场遇冷，卖地收入难以持续。2022年，湘潭市土地出让收入又同比下滑了80亿元。

　　一位曾在长沙一家大型城投平台任职的员工告诉南方周末记者，2022年左右，公司土地开发业务已经大幅减少，投资慎之又慎，更多的作用是在托底地价，“只有很好的地块，才会有外部房企来拿地”。

　　湘潭市预算执行情况显示，2021年市本级非刚性支出、“三公”经费分别压减10%和30%。2022年，非重点非刚性支出同比压减15%，清理收回各类资金近1亿元。

　　2023年2月，湘潭县出台了《清理编外用工工作方案》，其中卫健、教育系统各清退500人，在2023年年底到位。

　　一位湘潭公务员告诉南方周末记者，以湘潭经开区为例，机构合并后，部分公共事务职能移交给了其他部门，需要减少人员，编外人员通过考试竞聘的形式决定去留。

　　2023年，湘潭市政府规定，市本级政府投资项目必须严格落实资金来源，总投资2亿元以下的，报省财政厅备案，2亿元及以上的，报省财政厅办理开工核准，通过后，才能办理招投标等手续。

　　2024年3月，湘潭市政府官网刊文介绍，“三年来累计暂缓、叫停政府性投资项目近200亿元。”

　　值得注意的是，2022年年初，湘潭全市罚没收入预算为4.8亿元，但最终决算数达到了10.1亿元，增加了110%。

　　同一时期，湘潭市财政局局长唐慧撰文介绍，在化解政府性债务风险方面，按照“非标债务标准化、隐性债务显性化、全口径债务低息化”的策略打法，推动化债工作迎来拐点。

　　上千亿元城投债，湘潭一地财力有限，获得上级部门的支持尤为关键。过去几年，湘潭获得了来自省上大量债券额度的支持。

　　2021年，湘潭市政府债务余额791亿元，在湖南排第七。两年后，政府债务余额达到1777亿元，债务余额仅次于长沙。

　　目前，政府债务实行限额管理。财政部下达各省（自治区、直辖市）债务限额，省级财政部门可根据债务风险等因。